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关于资阳市基层法律服务行业情况的调查报告
2012/12/14 15:34:11     浏览:5814   分享到微信 分享到微博

关于资阳市基层法律服务行业情况的调查报告
资阳市司法局调研组


    近期,我局对全市基层法律服务行业情况开展了专题调研,分析了现状、问题及原因,并有针对性地提出了一些对策建议。
    一、机构设立的变化情况
    2000年以前,资阳市各地基层法律服务所依托基层司法所建立,实行与司法所“政事合一”、“合署办公”,属“事业法人体制”。2000年以后,根据“国办发〔2000〕51号”文件和司法部《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》(司法通〔2000〕134号)精神,结合《基层法律服务所管理办法》(2000年司法部59号令)、《基层法律服务工作者管理办法》(2000年司法部60号令)和《四川省基层法律服务条例》规定,按照“逐步建立和完善适应市场经济体制、符合法律中介服务行业规制的执业组织形式”的改制要求,我市大部分乡镇基层法律服务所和司法所完成脱钩改制,不再属于县(市、区)司法局或镇(乡)政府行政挂靠机构,成为了自收自支、独立核算、独立承担民事责任的基层法律服务中介机构。同时,市级和各县(市、区)都成立了基层法律服务工作者协会。
    2004年,《国务院关于第三批取消和调整行政许可审批项目的决定》(国发〔2004〕16号)取消了司法行政机关对基层法律服务工作者执业资格认可与基层法律服务所设立核准两个行政审批项目,意味着不再发展基层法律服务机构 和执业人员。2005年,司法部下发《进一步规范基层法律服务工作的意见》,强调基层法律服务所向公益性社区法律服务组织过渡和转型,提出基层法律服务所要“以街道社区为依托,面向基层、面向社区、面向群众,提供公益性、非营利性法律服务”。
    由于国家政策上的反复性和不连续性,以及基层法律服务机构定位本身的难把握性和难操作性,导致基层司法行政机关对基层法律服务支持和监管乏力,催生了基层法律服务机构及其人员执业中的短期行为。全市基层法律服务行业呈萎缩趋势,机构数量由2008年的59个减少到55个,执业人员由2008年的200人减少到160人。
    二、业务工作开展情况
    近几年,全市基层法律服务工作者的竞争意识和进取意识逐步增强,服务态度和服务质量有一定提高,业务范围主要涉及一些非诉讼法律事务和民商事案件代理,如婚姻、继承、劳动纠纷、合同纠纷、交通事故、医疗纠纷,其中离婚调解和诉讼比重较大。2011年,全市基层法律服务所共担任法律顾问897家,代理诉讼案件2886件,代理非诉讼事务1023件,解答法律咨询16633人次,办理法律援助474件,协助基层党委政府工作674件次,为当事人避免和挽回经济损失5483万元,为基层和谐稳定和新农村建设做出了自己的贡献。
    三、监督管理情况
    (一)加强了培训和教育。全市两级司法局和基层法律服务工作者协会每年年初都对基层法律服务工作者进行业务培训和职业道德、执业纪律教育。
    (二)每年进行年度检查。市基层法律服务工作者协会每年3-5月对全市基层法律服务机构和执业人员进行年度集中检查,并将通过检查的基层法律服务机构和执业人员在媒体上对社会进行公示。
    (三)建立了诚信执业制度。2008年市司法局制定并下发了《关于建立基层法律服务诚信体系的通知》、《资阳市建立基层法律服务考核体系的实施意见》和《资阳市基层法律服务投诉处理暂行办法》,各县(市、区)基层法律服务工作者协会与基层法律服务工作者签订诚信执业责任书,要求基层法律服务工作者交纳诚信执业保证金,较好地规范了我市基层法律服务工作者诚信执业行为。
    (四)指导完善了内部管理。指导各所建立规范的财务制度,建立业务台帐登记册,要求法律服务所按期上报业务和财务报表,严格落实“统一收案、统一收费、统一入账、统一委托”的“四统一”制度,有效规范了基层法律服务工作者执业行为。
    (五)开展了案卷质量评查。由市基层法律服务工作者协会组织,对基层法律服务所每两年开展一次案卷档案评查,通过评查促进工作的规范化,提高法律服务水平。
    (六)加强了党建工作。2009年市基层法律服务工作者协会成立了党总支,并指导各县(市、区)成立了8个基层服务党支部。3年多来,新发展党员8名。各党支部建立了三项制度,完善了三项机制,坚持开好“三会”,严格执行九项制度;开展了党组织活动场所规范创建、“双五好”争创、党建业务培训、推荐党员法律顾问、特色党日等活动。通过党建工作,强化了对基层法律服务队伍的政治引导,增强了基层法律服务工作者在政治上的归属感。
    四、主要问题
    一是规模小、人员少,全市55个所,所平仅2.9人,最多的所9人,少的仅1人。一些所缺乏团队合作,在法律服务市场上缺乏竞争力。二是部分所基础设施差,管理意识淡薄,内部制度不健全,缺乏长远规划,不注重积累和发展,抗风险能力差。三是人员素质不高,具有法律本、专科学历的有136人,占85%,但法律科班出生的不多,业务能力不强,有的甚至缺乏诚信。四是一些所自身定位不准确,影响了法律服务市场秩序。《四川省基层法律服务条例》第三条明确规定:“本条例所称基层法律服务所,是指在乡镇、城市街道设立的为公民、法人或者其他组织提供有偿法律服务的中介组织。”司法部59号令第二条规定:“基层法律服务所是依据本办法在乡镇和城市街道设立的法律服务组织。”而一些应当设在农村乡镇的基层法律却设立在城区,与城区其他法律服务机构竞争业务,有的甚至采取不正当竞争手段,扰乱了法律服务市场秩序,影响了法律服务行业的整体社会形象。五是司法行政部门监管不能到位。司法部59、60号令规定,县级司法行政部门的管理权限仅限于“警告”,在实际操作中“警告”能起到的效果微乎其微。
    五、原因分析
    (一)法律服务业有双重职业属性。法律服务的本质属性要求社会主义法律工作者必须以维护当事人的合法权益、维护法律的正确实施、实现社会公平正义为价值追求;然而,法律服务的有偿性、竞争性,决定了法律服务必须注重成本和效益,必然要追求个体利益的最大化。
    (二)立法的不完善导致了法律服务市场的混乱。我国现行的三大诉讼法和两类仲裁程序法对法律服务市场主体的准入没有实质性限制,只要是具备民事行为能力的人都可以成为这个市场的直接参与者,也就是说,法律许可任何有民事行为能力的公民从事诉讼代理及辩护业务。因而,法律服务市场上难以避免地存在着无证人员从事有偿法律服务或冒充律师和法律服务工作者进行有偿法律服务的现象。
    (三)对法律服务市场的监管措施不力。《四川省基层法律服务条例》1995年12月颁布,2004年修正。司法部第59、60号令在2000年颁布,迄今已有十多年。相关法规的内容已不适应目前经济社会发展和法律服务市场的实际情况,给管理工作带来很大困难,对基层法律服务行业的监管缺乏有效制约,集中表现在对违反义务规定的执业机构和人员缺乏有力处置手段。
    六、对策建议
    (一)加快修改法规、完善规则,依法整顿和规范法律服务市场。要根据目前实际,尽快修正《四川省基层法律服务条例》,或修改司法部59、60号令,解决这样几个问题:一是对基层法律服务队伍的准确定位,明确这支队伍是继续发展还是逐步缩减取消,如果继续发展则应提高准入条件;二是明确基层法律服务所(者)的权利义务;三是规定合理的执业范围和区域;四是确定管理工作原则和方法;五是明确罚则和法律责任,加大县级司法行政机关的管理和处罚权,并增强其操作性;六是规定其他未尽事宜。司法行政机关根据修改后的法规,结合《律师法》的有关规定,按照“整顿、规范、提高、发展”的思路,以依法管理、规范运行为重点,以提高服务质量和效果为目的,对法律服务市场进行全面的整顿、规范。
    (二)加强管理,完善监督。一是行政管理和监督。司法行政机关通过制定和实施各项政策规章,进行管理和监督。二是行业管理和监督。基层法律服务工作者协会按照协会章程开展日常管理和行业监督,抓好培训、维权,调查处理违法违纪行为,开展区域合作与交流。三是内部管理。基层法律服务所应建章立制,规范执业运作。四是社会管理和监督。主要指税务、审计、舆论等有关部门的管理和监督。
    (三)加强教育,提高素质。一是加强思想政治教育,树立大局意识,确保正确的政治方向。二是加强职业道德和执业纪律教育,牢固树立保障国家法律正确实施、维护社会和谐稳定和维护当事人合法权益的意识。三是加强业务知识培训,提高技能,提高服务质量。
    (四)严明奖惩。积极支持和引导基层法律服务工作者参与基层政府和社区开展的政治、经济活动,协助处理信访问题,预防群体性事件。对违法违纪的,要严格处罚,决不手软;对表现突出的,要大张旗鼓进行表彰宣传。
    (调研组成员:资阳市司法局局长刘斌,资阳市司法局副局长全中,资阳市司法局副调研员邓珺文,资阳市司法局基层科科长朱晓科,简阳市司法局纪检组长樊增军)


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